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民办教育政策制定焦点变迁,走出合理回报的制度困境

2019-12-19 15:07:13   来源:成考    点击:

今年5月,《中华人民共和国民办教育促进法实施条例(修订草案)(征求意见稿)》对外公布,预计不久后将正式落地。

  

 

  自1982年社会力量办学的合法性被确立——第五届全国人大第五次会议通过的《宪法》明确提出了“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”,30多年来,社会力量办学,或者说民办教育经历了从无到有的历程,与其相关的政策也在不断完善过程中:从争执多年的模糊的“合理回报”,到最近,明晰的“营利性”与“非营利性”终于落地。

  站在新的历史起点上,有必要充分回溯民办教育在其相关重大政策出台过程中的争论焦点。笔者尝试分析从1983年~2013年与民办教育相关的50件全国人大议案和425件全国政协提案,以及全国人大代表和全国政协委员在不同时期的发声,发现随着时间的推移,越来越多的相关议案、提案要求民办学校与公办学校的平等地位,同时加大财政扶持。另外,新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称《民促法》),正是基于对民办学校进行“营利性”和“非营利性”的分类管理改革,理清了“合理回报”的理论和制度困境,提出了建立差别化的扶持体系,体现了平等的政策思路。

  上世纪80年代至90年代初期:缓解教育经费不足

  1980年,中央提出了国家不能完全承担小学经费教育,需要充分调动社会力量的积极性,通过厂矿企业、社队集体、群众自筹等方式进行。

  1983年5月,在《关于加强和改革农村学校教育问题的通知》中,国家强调中央和地方增加教育经费的同时,要求基层组织和农民集资办学。

  1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》是改革开放以来首个关于教育改革的重大文件,指出需要“调动各级政府、广大师生员工和社会各方面的积极性”,采用多种形式和办法办学。同时期,在1983年出现了“增加教育经费,并动员社会力量支援教育事业” 的人大议案,1985年有3条“促进类”政协提案。

  1987年,教育部颁布的《关于社会力量办学的若干暂行规定》是我国第一部专门针对民办教育的规章制度,标志着我国民办教育制度建设的开始。该规定将社会力量办学定位为国家办学的补充,提出了要“鼓励和支持社会力量办学,加强宏观管理”。而在1988年和1989年,人大出现了“集资办学必须立法”的议案,同时政协中的“促进类”提案均达到了6条。

  总体来说,此时的人大议案并不热烈,主要围绕着社会集资和筹措经费,还没有明确提出对于社会力量办学的法律制度建设。

  上世纪90年代初期至2002年:合理回报等诉求写入法律

  1997年《社会力量办学条例》(以下简称“97条例”)的出台标志着我国对民办教育重视提升至全新的高度,对社会团体和公民个人的办学采取 “积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的十六字方针,被写入了“97条例”中。同年10月,《国家教育委员会关于实施〈社会力量办学条例〉若干问题的意见》也发布,进一步解释和强调了社会力量办学中涉及的审批、财务等一些列重要问题。

  上世纪90年代初期,政协“促进类”提案的波动要稍晚于人大议案,同时人大在此时间段很少有诉求,政协提案虽然在1994年上升很明显,8件提案占当年所有民办教育提案的66.67%,之后便迅速下降。

  “97条例”的出台并没有消减对民办教育立法和要求支持的热度,1997年至2002年期间,不管是人大议案还是政协提案,从数量和比例上来看都达到了历史最高点。在2002年之前,人大和政协对民办教育的态度基本吻合,形成了人大和政协同时发声的局面。

  比如,2002年《民促法》出台前夕的议案高峰期中,沈静珠代表在1999年联名32位代表、2002年联名36名代表,提出我国民办教育、特别是民办高校存在的若干问题,希望对民办大学加以规范和扶持,以利健康发展;王维忠代表分别于2000年和2001年联名了32人与37人提出了要求“制定民办教育法”的议案;来自广东省的唐淑蓉代表在2002年联合了38位代表,认为需要删除《社会力量办学条例》和《中外合作办学暂行规定》中“不能以营利为目的”的规定。

  值得注意的是,2002年之前的议案中提及的若干诉求,有很多被写进了法律条文,包括了“民办学校与公办学校具有同等的法律地位”“民办学校的设置标准参照同级同类公办学校的设置标准执行”,以及民办学校举办者最为关心和担心的问题——“出资人可以从办学结余中取得合理回报等”。

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